公交广东民告官不见官现状或将破局

广东“民告官不见官”现状或将破局

自从实施提级管辖以来，广东省的行政审判工作重心上移，省高院和各地中院的行政诉讼案件大幅增加。2013年12月3日广东高院副院长刘恒军强调：“提级管辖，保证双方当事人在个案的公平正义。”

原标题：广东民告官不见官现状或将破局

长江商报消息 □本报 侯斌雄发自广州

将于今年5月1日正式实施的新《行政诉讼法》中规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。2月11日，广东省各级高级人民法院院长郑鄂作法院工作报告时称，广东省法院共受理各类行政案件2.03万件，同比增长41.61%，行政案件数量达到历史最高水平。广东省政协委员陈利浩2月8日在该省两会上直言：广东的行政复议和行政诉讼案件数量为全国之最，但省直机关的官员至今没有一个人出庭。不但影响案件的审理，更是对法律和群众的不敬。

陈利浩质疑：敬畏群众、尊重市场、有限政府应是依法行政的基本理念，告官总不见官，让法治广东情何以堪?广东省官员不出庭应诉的症结和阻力出在那里?行政诉讼中立案难、审理难、执行难，那广东省行政诉讼改革的出路在那里?

行诉案全国最多，无一省直机关官员出庭

早在2011年，广东省高级人民法院(下称广东高院)联合省纪委、依法治省办、省政府法制办共同开展了将行政复议、行政诉讼纳入依法行政绩效考核体系及推动行政首长出庭应诉机制两项试点工作。在深圳、佛山、中山、东莞、深圳福田区、佛山南海及顺德区、江门鹤山市等七个市(区)进行试点。

紧接着的2012年，广东高院率先在全国推行行政诉讼案件提级管辖改革，突破地方保护以保障官民平等对决。提级管辖规定：以县、区级人民政府、省直厅局级行政机关、中直驻粤厅局级行政机关为被告的一审行政案件必须上提一级至中级人民法院审理。据广东高院统计，该办法实施以来，行政案件中行政机关败诉明显增多。2012年提级管辖所涉案件行政机关败诉率15.3%，较全省一审案件行政机关败诉率9.9%高出5.4个百分点;2013年110月提级管辖所涉案件行政案件败诉率12.8%。

提级管辖实行之前的2008年，广东高院指导下级法院对辖区内基层人民政府为被告的案件实行交叉管辖，避开当地政府对法院行政审判的干扰。但是，交叉管辖仅仅在初期起过作用，随后各地中院为了省事采用固定的交叉管辖方式，出现各县、市、区政府相互干扰的情况。从而，广东各地法院的审判遭受政府的干扰更加严重。于是，广东高院于2012年正式将前述的三类案件提级管辖至中院一审。

为了落实提级管辖，广东高院要求：凡是发现一审未按照提级管辖规定受理的案件，一律按程序违法处理，即撤销生效判决，指令中院(一审)重新审理。此外，通过二审案件加强对一审的监督力度。广东高院监督规定的效果凸显，该院2012年度审结的266件二审案件中：改判34件，发回重审6件，裁定撤同花顺数据显示销原判驳回起诉5件，裁定指令受理9件，实质改判率达20.30%。

自从实施提级管辖以来，广东省的行政审判工作重心上移，省高院和各地中院的行政诉讼案件大幅增加。2013年12月3日广东高院副院长刘恒军强调：提级管辖，保证双方当事人在个案的公平正义。

2015年1月29日，广东高院回顾了5年来推动行政诉讼创新改革情况，行政案件数量在2014年达到高峰。去年广东全省的行政一审案件数量破万，共12677件，较上一年增长了39.60%;行政机关败诉率为14.25%，较2013年提高了3.85个百分点。从上诉率和申诉率来看，则呈现逐年下降趋势。其中2012年上诉率77.33%，申诉率14.07%;2013年上诉率66.56%，申诉率12.06%;2014年上诉率64.38%，申诉率9.32%。

全省一审案件数量呈加速上涨趋势，说明行政审判作为行政争议解决主渠道作用越来越明显;行政机关败诉率逐年提高，说明行政审判各项指标向好的方向全面发展，行政审判职能作用发挥得越来越好。广东高院行政庭庭长付洪林分析认为，近年来广东行政审判工作的各项改革举措已经开始释放红利，取得成效。

尽管广东行政诉讼大力度改革收到一定的社会效果，然而被状告的行政机关负责人几乎不出庭仍为社会所诟病。

法律未强制规定，不愿屈尊出庭当被告

将于5月1日正式实施的新《行政诉讼法》第三条规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。最高人民法院院长、首席大法官周强2014年11月21日在《人民法院报》头版头条署名撰文：要健全行政机关负责人依法出庭应诉制度，行政机关支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度，切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

既然国家法律对行政机关的官员上庭应诉有明确的规定，为什么仍然鲜有官员出庭应诉?

2月10日，北京市尚权律师事务所王耀刚律师简明扼要地对长江商报说：主要是官本位思想严重，官员都愿意出席一些脸上贴金的场合，怎么能屈尊到法庭当被告呢?要解决这个问题，应将官员是否出庭应诉作为考核法治意识、依法行政的内容。

中国行政诉讼第一人袁裕来律师2月11日晚接受长江商报采访时说道：行政机关被告，机关官员上庭会考虑是不是产生负面影响，于是几乎不出庭。他认同王耀刚律师的观点，要想落实官员出庭应诉，必须从制度考核他们是否依法行政，促进行政透明化和公开化。

2月13日上午，广东晟典律师事务所的黎永绿和吴晓斐律师结合广东省的情形进行了解析，认为症结在于官员觉得没面子，再加上《行政诉讼法》并未强制规定行政主体的法定代表人或主要负责人出庭，不出庭也没有法律。目前，被告官员出庭多是迫于舆论压力或基于某种法制教育的需要偶尔出庭，并非一种常态;也有部分行政机关负责人因为公务繁忙，对状告的具体案件不了解，不愿意出庭。

公民与媒体监督，迫使官员出庭应诉

当下广东省行政诉讼同样面临全国行政诉讼遭遇的立案难、审理难、执行难三大难，为此，广东省委书记胡春华2013年就曾强调将继续进行全省的行政诉讼改革。

吴晓斐律师提出：目前行政诉讼立案难和审理难，一方面是法院无法真正排除地方行政机关的干扰，致使行政诉讼难以完全发挥司法审查和促进依法行政等功能;另一方面是有部分律师欠缺行政诉讼知识，常常有法官和律师把行政诉讼与民事诉讼混为一谈。行政诉讼与民事诉讼、刑事诉讼并称三大诉讼，但是一部分律师往往在诉讼过程中错误按照民事诉讼进行，并没有真正抓到行政机关作出具体行政行为时的漏洞，一直游离在审理的关键点之外。

另外，中国政法大学教授马怀德就行政诉讼立案难的问题，建议原告就法院应受理而不受理的案件找检察机关，由后者依照法律监督的职能提出检察建议，要求法院受理。

对于广东省行政诉讼今后革新的走向，黎永绿律师2月14日上午建言：行政诉讼法律体系上的各主体权力配置上继续改革，行政诉讼应继续去行政化，让法院能够真正依法独立行使审判权，使行政诉讼的运行过程回归司法规律。广东各级政府机关保持透明化，否则具体行政行为的信息不对称，致使遭到侵害的行政相对人状告政府时，看不出行政机关提交证据的问题所在，不能依法告赢政府。他说：很有必要继续加大政府信息的公开力度，并提高法官和律师素质，真正摸到具体行政行为的命门。

袁裕来律师则高屋建瓴地归纳陈辞：广东省行政诉讼欲恪守公正审理的基本原则，必须严格划分行政、立法和司法三者之间的界限，任何党政力量不能插手与干涉法院的独立审判。另外，公民通过与公权之间坚韧地博弈和传媒的及时监督，迫使广东各级行政机关的负责官员走上法庭公开应诉，最终达到行政机关依法行政和阳光行政的目的。

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