大气污染联动攻坚战

核心提示:最近一连串针对京津冀蒙晋鲁地区的大气污染治理行动，彰显中央对环境污染问题重视程度的升级。

最近一连串针对京津冀蒙晋鲁地区的大气污染治理行动，彰显中央对环境污染问题重视程度的升级。

在愈来愈严峻的大气污染形势倒逼下，各地区的联合行动也被紧急启动。这一消息，对公众来说，是一个积极信号。但在专家看来，尚需解决的问题也不在少数，这些问题或会影响到整个联合治污的长期化初衷。

实际上，各地区联动之前，各系统联动一直被作为地方治污破局新思路。近期多地设置的环保警察打破了当前单靠环保部门执法的僵局。通过湖北省黄石市环保警察支队的初期尝试，专职化警力辅助环保部门执法效果显著。而早在多年前就已经出现的昆明市公安局环保警察，也在稳步推进警力解决环境保护问题。

但与此相对应的是，更早出现的环保法庭，虽然普及速度很快，但发挥的作用很小，多数环保法庭处于无案可审的尴尬之地。对此，无论是环保法庭的法官，还是专家、律师，都清楚这个问题的本质 环保诉讼法律程序缺失，诉讼主体确定争议很大。在司法实践中，关注环保的社会组织和律师、个人，近年来，屡屡尝试通过具体案例去打破公益诉讼难的困局，但除了有限的几个事件，大多数的诉讼被法院驳回。

或许，今年对环境保护法修订案的审议会解决这个问题。但从几次审议的情况看，修订案草案 畏首畏尾 的态度难令公众满意。

队伍建设、政策出台、资金保障 从中央到地方，一系列的举措应该力度不小。但即便是环保警察的强势介入，也难以触动中国环保问题的根本，原因正是法律的 缺失 。当然，这不是说我们没有相关法律，而是针对性的法律在面临僵局的时候没有做出及时地调整，这让数种力量往往处于无所适从的窘境。

10月25日，环境保护法修订案草案三审，来自舆论的评议也顺应民意适时跟进，只有法律层面的支撑，才能让种种力量形成合力。

严峻的大气污染形势，倒逼各地区、各系统联动攻坚。在这场旷日持久的战役中，诸如制度建设、统一协调、资金补贴等方面存在的问题成为不得不解决的阻碍。

一场大气污染防治的 联动攻坚战 正在酝酿中。

这场 攻坚战 涉及的六省区市 北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东将在京津冀及周边地区大气污染防治工作中，建立协作长效机制，进一步深化区域联防联控。

10月2 日，上述六省区市协同环保部在京举行会议，完成了 战前部署 。会议选择在北方采暖季到来之前举行，六省区市都表示，将修订细化或加快编制 重污染应急预案 。

中共中央政治局委员、北京市委书记 主持会议，传达了中央领导同志关于京津冀及周边地区做好防治大气污染工作的重要批示，明确了京津冀及周边地区大气污染防治协作机制。

而就在大气污染防治会议召开前两天，东三省遭遇罕见的雾霾天气袭击。

当地气象专家分析认为，由于 风力接近静风，大气处于超静稳状态 逆温现象和风力过小 等原因，空气中的污染物很难扩散、消除，逐渐累积成了重度雾霾。

这无疑为京津冀等地区敲响了警钟 相较于东北地区，京津冀等地区出现 连续性不利于扩散 气象条件的可能性更大。

联防联控模式

10月20日，北京马拉松赛在天安门广场鸣枪。

就在开赛前一天，许多参赛选手依然对天气忧心不已。10月19日下午，北京全市 5个监测站点中，有29个站点达到五级重度污染，整个城市都被灰蒙蒙的雾气笼罩着。这不禁让人回想起去年11月该项赛事举办时，面对低温和雾霾的双重夹击，一些选手戴上了口罩参赛。

比赛当天是个难得的好天气。北京马拉松男子组前三名均打破了赛事纪录，来自国外的选手赛后感谢了北京好天气的 帮助 。

对此，北京有着难以言说的尴尬和无奈。

在10月2 日的会议上，环保部部长 指出，京津冀及周边地区在全国大气污染中最为突出、灰霾污染最为严重，城市之间污染相互影响显著，大气污染变化呈现明显同步性，重污染天气一般在一天内先后出现。

以国庆期间雾霾为例，2日污染高值区首先在河南中北部和河北南部，继而向东、向北蔓延至石家庄、济南、沧州等地区，4日高值区迅速覆盖北京、天津及河北北部。 说。

而且，这种现象有着加剧的倾向。国家气象局国家气候中心数据显示，今年1月至4月上旬这100天里，北京雾霾日数有46天，较常年同期偏多5.5倍，为近60年最多。同时段，全国平均雾霾日数为12.1天，较常年同期偏多4. 天，为1961年以来历史同期最多。

雾霾污染多次袭击中国大部分城市却已有崇拜者预测“必火”；包贝尔、韩红、张瑶等一众配角，环保部的数据显示，全国有2 0万平方公里的国土面积和6亿人受到影响。

针对越来越严峻的环境污染问题，有专家提出了联防联控的思路。中科院 大气灰霾追因与控制 项目组报告执笔人、中科院大气物理研究所研究员王跃思认为， 调控方案并不是一个城市或者一个单位就能独立完善制定的，彻底解决问题也不能单凭自己的力量 。

王跃思提出了一个设想，京津冀地区的相关负责人由更高级别的领导召集在一起，共同应对大气污染问题，并形成一个组织，让科学家在其中起到作用，制定科学可行的方案。

如今，他的设想正逐步成为事实。

要动感情、动脑筋、动真格地深化区域联防联控。 说， 不联防联控，哪一个地区想独善其身，那是不可能的。

组织部参与环境考核

环保部试图使用法规和制度来扭转局面。

在会议上公开表态， 大气污染防治专项资金、能源行业加强大气污染防治工作方案、耗煤项目煤炭减量替代管理办法、考核办法等 大气十条 的配套政策，力争在201 年底前发布实施。

同时，环保部将尽快发布《京津冀及周边地区国家环境空气质量监测建设方案》。其目的，是为了加快推进京津冀及周边地区重污染天气预警系统建设，做好重污染天气过程的趋势分析，及时发布空气质量监测预警信息。

据民主与法制社了解，环保部正研究起草《大气污染防治法》，重点解决环保 守法成本高、违法成本低 等症结。

同时，环保部自201 年5月以来，开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。

针对大气污染中各个城市 各自为战 ，没有形成区域性治污合力的现状，国务院办公厅转发了环保部、国家发展改革委、科技部、工信部等9部门《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，明确了要大力实施大气污染联防联控。

但有专家指出，按照联防联控的思路，区域的联防联控涉及地方经济的转型，远不是一个环保部门所能协调的。

201 年9月12日，国务院正式公布各界期盼的《大气污染防治行动计划》（以下简称《计划》）。

中国环境科学院研究院副院长柴发合认为，这个计划是有史以来力度最大、措施最综合、保障措施最周密、考核最为严厉的空气治理行动计划。

《计划》要求2017年全国PM10浓度普降10%，京津冀、长三角、珠三角等区域的PM2.5浓度分别下降25%、20%和15%左右，要求经过5年努力，全国空气质量 总体改善 。

行动计划首次将细颗粒物纳入约束性指标，并将环境质量是否改善纳入官员考核体系之中。

据环保部污防司副司长汪键介绍，各地区与国务院签订目标书。 对于那些没有通过考核的地方政府，环保部门将会同组织部门和监察部门约谈省级政府和相关部门的人，予以督促。

这是以前从来没有过的重大突破，首次提出组织部门参与考核的要求。 汪键说。

根据《计划》，环保部门加强与气象部门的合作，建立重污染天气监测预警体系。王跃思受访时表示，根据现在的技术，准确污染天有难度。他认为，可以先建立起制度北京电信宣布，再尽可能提高准确率。

高层推动环保 重典

与之相应，污染环境罪司法解释在蹒跚两年后，终于面世，其详细程度令人瞩目。

6月18日，最高法、最高检发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），列举了认定 严重污染环境 的14项标准。

《南方周末》对此称， 尚方宝剑 已铸造，一个公安、司法强势介入的治污重典时代似已来临。

解释 出炉之快、规定之具体，甚至超出许多环境司法推动者的想象。 我们习惯了雷声大雨点小，没打雷就暴雨的情况十分罕见。 中华环保联合会环境法律中心督察诉讼部部长马勇称。

201 年5月，就在 解释 出台前几天，联合会接到了 紧急作业 ，从该会法律中心 环境案件库 中，提交一批环境污染相关案例，服务于 解释 出台。

不过，联合会的参与到此为止，没有获邀参会，也没被书面征求意见，与惯例大相径庭。

据了解， 解释 得以适时出台，这 临门一脚 还不仅仅是民间呼吁之功。

以 两高 名义颁布的司法解释，牵头协调的是中央政法委机关，具体的文案起草由最高法为主，最高检、公安部和环保部除了参与提供意见之外，还汇总了近年侦办的代表性环境犯罪案件。 解释 发布当天公布4个典型案例。

解释 之所以能迅速出台， 实际上是中央和国务院主要领导关心推动的。 一位参与者更是直接将这种 自上而下 的做法，视作新任领导人兑现对民生问题的施政承诺。

201 年5月24日上午，中共中央政治局就大力推进生态文明建设进行第六次集体学习。

中共中央总书记 在主持学习时表示，生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。他强调，建设生态文明，关系人民福祉，关乎民族未来。

警告： 对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其，而且应该终身追究。

发言之时，环境安全也日益成为中国民众的集体焦虑。不仅仅是对大气污染的担忧，从昆明炼油项目到四川什邡钼铜项目，多地重化工项目因选址引发了群体性事件。

中国社科院研究员单光鼐说： 环境污染已成为继违法征地拆迁、劳资纠纷之后造成群体性事件的第三驾马车。

司法解释的 尚方宝剑 出炉仅两周，外界已听到了环保重典的霍霍磨刀声。全国各地公检法和环保部门培训、宣教动作不断。公安部、最高检也先后公布了201 年以来环境污染刑事案件、渎职案件的数量和特征。

201 年7月8日，公安部在打击一系列环境污染犯罪后，公布了4起环境污染重大典型案件，涉及云南、河北、湖南、山东四地。

矛盾：投入增大，收入减少

事实上，联动治污在各地区、各系统行动起来后，除了统一协调问题，政策配套的资金能否到位更是参与地区所关心的。

《计划》提到，根据科学论证及评估，仅大气污染防治行动计划，便需投入17500亿元。

而解决资金需求的五个渠道为：按照 谁污染谁负责 的原则，由企业承担；积极引入社会资本和民间资本进入大气污染防治领域；通过价格杠杆疏导部分治理成本；地方政府加大民生领域 煤改气 、黄标车和老旧车辆淘汰等的政策支持力度；中央财政设立专项资金，通过 以奖代补 加大对重点区域大气污染防治的支持力度。

10月15日，据财政部经济建设司透露，中央财政已安排50亿元用于京津冀蒙晋鲁六省份的大气污染治理工作。

这50亿元资金以 以奖代补 的方式，按上述地区预期污染物减排量、污染治理投入、PM2.5浓度下降比例三项因素分配。

财政部财政科学研究所所长贾康表示，中央财政这50亿元资金 以奖代补 的使用方式，有利于刺激地方政府部门花心思出实招，做出更有成效的治理大气污染举措。

这笔资金将全部用于京津冀等6省区市的大气污染治理工作。财政部特别强调，大气污染治理工作 重点向治理任务重的河北省倾斜 ， 使有限的资金更好地用在刀刃上 。

在10月2 日的6省区市会议上，河北省副省长 辉说，环境治理只有 华山一条路 。但现实情况是，不容乐观。

据初步测算，今年全省实施大气污染防治项目需要投入近千亿元，仅企业停产限产预计影响规模以上工业增速2－ 个百分点，影响生产总值增速1个百分点以上。 辉说。

河北省环保厅副厅长殷广平也曾表示，河北大气污染治理第一期，即5年的投入预计要达到5000亿元。

希望中央能够更好地协调出台相应政策，比如对淘汰落后产能企业的补贴以及产业升级的税费减免等。 殷广平说。

注意到，在2 日的会议中，除了颇受重视的北京、河北，天津、山西、内蒙古三地负责人并没有提到，是否设置了特别针对性的资金安排。

考虑到区域联防联控，我们希望能用市场化的办法平衡各方的利益关系。 中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，没有利益机制的保障，联防联控很难持久，效果也不会理想。